刑事立案监督初探
检察机关是我国的法律监督机关，其中刑事立案监督是检察机关的一项重要的刑事诉讼监督职能，它与刑事侦查监督、刑事审判监督、刑事裁判监督、刑事执行监督共同构成检察机关刑事诉讼法律监督体系。目前从我国的法律规定和司法实践来看，刑事立案监督还存在诸多问题，监督的力度与效果难以体现制度应有的价值。以下是笔者对刑事立案监督的初探。
一、刑事立案监督的概念和特征
刑事立案监督是指检察机关依据刑事诉讼法的规定对刑事立案主体的刑事立案活动是否合法进行的刑事诉讼法律监督，它是法律赋予检察机关的一项重要职能。
刑事立案监督的特征是对其本质属性的反映，它首先表现为刑事立案监督是一种司法救济程序，而不是刑事诉讼程序必经的法定监督程序。刑事立案主体依法享有刑事立案权，但这种权力是附有条件的，必须在合法公正的前提下运作，当出现刑事立案活动可能或者已经造成司法不公时，这种权力将受到刑事立案监督权的制约，即检察机关将依法提供司法救济，进行立案监督；其次，从刑事立案监督的目的，是为了纠正刑事立案主体在刑事立案活动中的违法，确保刑事立案活动正确合法地进行，保障刑事案件当事人的正当权利；再次，刑事立案监督具有强制性。检察机关发出的《要求说明不立案理由通知书》和《通知立案书》具有强制性和确定性，不得复议，刑事立案主体必须按要求及时履行职责，否则即为违法；其四，刑事立案监督从内容上看，既包括依据刑事实体法进行的实体监督，又包括依据刑事程序法进行的程序监督。实体监督主要是对刑事立案条件等的法律监督；程序监督主要是对刑事立案程序是否规范、合法等的法律监督
二、刑事立案监督的范围和一般程序
关于刑事立案监督的范围，根据现行法律法规的规定和司法实践中的操作，主要包括以下几个方面：（1）不报不立的案件。所谓“不报不立”，就是刑事立案主体已经发现并掌握了犯罪事实，本该立案，但由于缺乏控告、举报等材料而不立案。（2）不破不立的案件。所谓“不破不立”，是指刑事立案主体对案情复杂，一时难以侦破的案件，不立案就开展侦查，待破了案再补立案手续。这种做法违反逻辑程序，是一种违法行为。（3）应立而不立的案件。所谓“应立而不立”，是指刑事立案主体对符合法定立案条件的案件故意不予立案或者以罚代刑、以劳代刑等。这种故意往往出于执法人员权钱交易、以权谋私、徇私枉法等原因，是人民检察院进行监督的重点（4）不应立案而立案的案件。所谓“不应立而立”是指刑事立案主体对不符合法定立案条件的案件而立案，这种现象往往出现在侦查机关为了完成立案任务而违法立案的情形，严重损害当事人合法权益。此外，刑事立案监督的内容应当不仅局限于对是否立案的法律监督，还包括对刑事立案程序是否规范以及立案和不立案的决定是否合法等相关法律行为的监督。
关于刑事立案监督的一般程序，根据刑事诉讼法及《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》和《人民检察院刑事诉讼规则》的有关规定，检察机关进行刑事立案监督工作，一般按照下列程序进行：（1）受理立案监督案件，（2）要求刑事立案主体说明不立案的理由，（3）认为刑事立案主体说明的不立案的理由不成立时，通知刑事立案主体立案侦查，或者对有刑事立案侦查权的案件审查决定直接立案侦查，（4）报上级检察机关备案与审查。
具体说来，刑事立案监督案件的受理有两种情况：人民检察院自行发现和被害人不服控告的案件案件。具体包括：在具体办理审查批准逮捕和审查起诉案件时发现公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查或者的，由侦查监督部门审查，经过调查、核实有关证据材料，认为需要公安机关说明不立案理由的，经检察长批准，要求公安机关在七日内书面说明不立案理由。经人民检察院侦查监督部门审查，认为公安机关不立案的理由不能成立，经检察长或者检察委员会讨论决定，通知公安机关立案。公安机关在收到人民检察院《要求说明不立案理由通知书》后七日内应当将说明情况书面答复人民检察院，人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立，应当向公安机关发出《通知立案书》，公安机关应当在《通知立案书》发出后十五日内决定立案，并将立案决定书送达人民检察院。第二种情况被害人不服，要求追究行为人的刑事责任，为此向人民检察院提出的，由人民检察院的控告申诉部门受理，人民检察院根据事实和法律进行必要的调查后，认为需要公安机关说明不立案理由的，应当将案件移送侦查监督部门办理。如果人民检察院认为公安机关说明的不立案理由不能成立，应当通知公安机关立案，方式和时间与前一种情况相同。如果人民检察院审查公安机关说明不立案的理由，认为确实不符合法律规定的立案条件，应当由控告申诉部门在十日内将不立案的理由和根据告知被害人，并做好解释和说服工作。（对其他刑事立案主体的法律监督，法律未作明确规定，检察机关应当参照对公安机关的刑事立案监督执行）
人民检察院通知刑事立案主体立案，刑事立案主体应当立案。人民检察院依法对通知立案的执行情况进行监督。对于刑事立案主体接到通知立案书后不立案的，可采取以下措施，督促其接受监督：（1）发出《纠正违法通知书》，责成其纠正违法行为；（2）向上一级人民检察院报告，由上一级人民检察院向同级刑事立案主体发出相应通知，实施监督；（3）对于刑事立案主体管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，直接立案侦查；（4）对刑事立案主体工作人员构成徇私枉法等犯罪的，由检察院相关部门查处；（6）向当地纪检监察部门提出检察建议，建议给予刑事立案主体及其直接责任人员党纪政纪处分。（对人民检察院自身的刑事立案活动可实行检察机关内部监督）
三、当前立案监督工作存在的问题
1、刑事立案监督的对象不全面
《刑事诉讼法》第八十七条刑事立案监督的对象局限于公安机关，人民检察院刑事诉讼规则将立案监督的对象扩展到检察机关的自侦部门，但根据刑诉法有关规定，具有刑事立案权的机关除公安机关和检察机关自侦部门外，还包括国家安全机关、人民法院、监狱、海关。检察机关能否对这些具有刑事立案权的机关的立案活动进行监督，刑事诉讼法和相关法律都没有作出相关规定。因此，将立案监督的对象仅仅规定为公安机关的立案活动，不利于形成一个完整、严密的刑事立案监督体系，严重影响了检察机关的刑事立案监督职能。使维护司法公正、保障当事人的正当权利的立法意图无法完全实现。
2、刑事立案监督的范围过窄
《刑事诉讼法》第八十七条规定人民检察院仅对公安机关“应当立案而不立案”的行为进行刑事立案监督，对“不应当立案而立案”行为的法律监督未作明文规定，使这部分违法现象得不到及时纠正。此外，对刑事立案程序是否规范以及立案和不立案的决定是否合法等相关刑事立案活动的监督和对刑事立案主体接受的不属于自己管辖的案件，既不移送有主管机关处理，又不通知报案人、控告人、举报人的行为的监督等也未作明文规定。
3、刑事立案监督的措施不力。
刑事立案监督权力的合理配置应该是使其可以及时、有效地制约被监督权力，有错必究、有错能究。但我国目前的立法还存在许多不足，检察机关的刑事立案监督活动缺少法律保障。如没有处罚权，对滥用职权而又尚不构成犯罪的违法责任人没有一种给予处罚的资格权，使其没有得到相应的处罚，依然我行我素，达不到刑事立案监督的实际效果。即使对立案主体的错误或违法行为发出《纠正违法通知书》也往往流于形势，发挥不了应有的监督作用。
4、刑事立案监督案件来源少。
从实践中看，检察机关立案监督案件线索主要来源于被害人控告、申诉及审查公安机关案卷材料中的发现。由于检察机关并不掌握发案、立案的第一手资料，对侦查机关的立案活动缺乏知晓权，不能掌握侦查机关的立案情况，只能依赖被害人或当事人的控告与申诉，但就这一线索来源的途径，在实践中也常常因各种原因而显得不够通畅。特别是有些案件缺乏被害人或被害人有过错的案件，单靠该途径就更难掌握侦查机关立案的情况，也无从谈立案监督的问题。而有些案件即使有被害人，但多数被害人也只知道向公安机关报案，在公安机关不受理，自己的权益得不到保障时，根本不知有向检察机关控告的权利。
通过审查公安机关案卷材料，从中发现立案监督案件线索的情况几乎为零。一方面因为案卷材料是以一案为单位，将与该案有关的情况装订成册，实践中作为追捕线索可能会有所发现，但要寻找立案监督线索，其价值不大；另一方面因为审查批捕工作是在审阅案卷、核实证据基础上作出决定，与立案监督需要发现、分析线索和调查取证有很大差别，很难兼容。
5、刑事立案监督工作的执行力度与成效无保障
虽然修改后的刑事诉讼法进一步确认了人民检察院刑事立案监督权，但并未赋予其实质上的强制纠错措施，也没有具体可遵循的实施细则，缺乏具体的监督办法、手段、操作程序，执行起来难度很大。
检察机关向公安机关发出了“说明不立案理由通知书”、“通知立案书”后，公安机关既不说明不立案理由，又不立案怎么办？检察机关无有效的措施予以保障，又从何谈监督。即使侦查机关在接到通知书后立即立案，但他们对立案监督不理解，在行动上不配合，或者消极侦查或者即使侦查收集的证据尚未到位就直接报捕，使检察机关对报捕的案件处于两难境地。一方面，该案系由检察机关通知立案的，代表了检察机关的倾向性意见，要保证其严肃性；而另一方面，根据公安的报捕材料，证据不完全符合逮捕条件，又难以作出决定。同时，目前侦监部门没有直接侦查的权力，无法通过侦查措施搜集证据，从案件事实的轮廓上看又很像案件，形成了所谓的鸡肋，食之无味，弃之可惜。因此对这类案件检察机关很难监督，实践中往往采取干脆不提起立案监督为妥的做法。另外还有对不应当立案的案件而公安机关予以立案了，又应如何监督的问题，在实践中也是一个盲区，如何操作，法律缺乏规定。此外，公安机关认为系一般的违法案件并作出了行政处罚的，而实际上可能构成刑事犯罪，需要追究刑事责任的案件，实践中应该如何发现并进行监督，同样缺乏操作规程，实践中根本进入不到检察机关的监督视线，造成了监督中的空白，形成了监督中的盲区。这些情况，已严重影响了立案监督的执行力度和监督效果，制约了立案监督工作的开展。
四、完善刑事立案监督工作的建议
1、完善刑事立案监督对象和范围的法律规定，形成一个完整、严密的刑事立案监督体系，对所有的刑事立案行为进行全面监督，才能确保刑事立案监督制度的科学性和有效性。
2、从立法上赋予人民检察院在刑事立案监督活动中的相应硬性措施和保障手段，致使监督具有刚性执行权力，主要有：有权作出变更刑事立案主体应当立案而不立案的决定，有权作出变更刑事立案主体不应当立案而立案的决定，刑事立案主体在接到决定书后应当遵照执行；刑事立案监督处罚建议权，包括：人民检察院在发出《纠正违法通知书》进行纠正后，对方仍然拒不改正的，人民检察院有权依照监督处罚程序，建议刑事立案主体停止其职务活动，由刑事立案主体另派办案人员，并将处理结果书面告知人民检察院；人民检察院在纠正违法过程中，认为需要给予违法责任人员行政处罚时，有权提出行政处罚意见书，刑事立案主体接到意见书后，应当对违法责任人员给予相应的处罚，并将处理结果书面告知人民检察院。如果不执行处罚意见书，有权将该情况告知上级人民检察院，由上级人民检察院建议本级公安部门予以监督纠正。
3、制定具体的刑事立案监督实施细则。最高人民检察院应当在不违反立法本意的情况下，依据《刑事诉讼法》制定刑事立案监督实施细则，增加一些操作性强的内容，对刑事立案案件的受理、审查、移送、反馈、答复等各种环节都应当制定明确的时效规定，以提高工作效率，切实保护刑事案件当事人的合法权益。
4、提高刑事立案监督工作规范话和透明度。司法实践中，人民检察院在刑事立案监督的各个环节都要以书面形式进行，并规定统一的法律文书，制定成册，以备归档保存；可以在刑事案件多发地区设立刑事立案监督联络员，为人民检察院提供刑事立案监督线索，拓宽刑事立案监督渠道；认为必要时建立刑事立案监督的听证制度，让刑事案件当事人了解刑事案件的立案条件和程序，提高刑事立案监督的透明度，体现法律的公平正义。
5、多渠道获取刑事案件线索。一是加强宣传进加大向人民群众进行宣传检务公开的力度，深入乡镇、企业、学校，社区，采取多种形式，大力宣传法律赋予检察机关的法律监督职能，使有关部门和广大人民群众熟悉和了解，从而懂得如何用法律武器来维护自己的合法权利，做到告状有门，鼓励群众大胆检举、控告，扩大立案监督线索来源。二是建立新型工作模式，深入公安机关及时掌握发案、受案、立案情况，定期查阅其发案、立案登记，审查其立案活动是否合法，所作立案或不立案决定是否正确，有无不破不立、以罚代刑、以教（劳教）代刑、徇私舞弊等情况。对公安机关作出行政处罚的一些重点案件也应定期予以审查。针对某些疑难复杂的发案情形，检察机关应当主动与侦查机关加强交流、探讨，该立案的及时立案侦查，防止疑而不决。三是建立与人民检察机关内部协作工作模式，及时发现有价值的线索。控申、公诉、反贪、反渎等部门定期反馈工作中获取刑事立案监督范围内的线索。四是加强与法院、司法局、工商、税务等部门的联系，形成外单位移送立案监督线索的工作机制，拓展立案监督案件的线索，履行好法律监督的职责。